2019年4月23日，新《消防法》頒布，住建部門作為參與消防審驗工作的角色正式登上歷史舞臺，并開啟了兩個職能部門共同管理一個行業(yè)的局面。在過去的四年里，住建部門和消防救援部門為應對新的工作要求，均做出了各自的努力以厘清自身職能和責任，并制定了一系列適應自身職能和責任的相關工作規(guī)程。
在住建部門接手消防設計審查及驗收工作后，原先從事該項工作的專業(yè)技術人員并未隨職能劃轉。住建部門或在本部門內安排人員或對外招聘相應技術人員。然而，由于這項工作幾乎涉及國家的每一個行業(yè)，住建部門原有的工作人員基本都沒有消防方面的知識儲備。在全國范圍內，具備教學消防專業(yè)知識的學校較少，導致能夠招聘的專業(yè)人員不足。此外，原消防救援部門工作人員因編制或體制問題，無法轉至住建部門從事消防工作。 目前解決方案主要是要求本單位工作人員加強學習，招聘消防救援部門退役人員，同時也招聘社會上具備消防工作知識和經驗的一部分人員。由于考取編制的限制，方案也存在一定的困難。這也導致住建部門在履行消防工作職能上的無力。 消防工程作為一個概念，其定義和范圍在現實中往往難以清晰界定。從法律角度來看，《消防法》將消防單獨作為一個行業(yè)來管理。從部門規(guī)章方面，《建設工程消防設計審查驗收管理暫行規(guī)定》又將建設工程消防審驗視為建筑工程行業(yè)的一部分。如果將消防工程視為建設工程的一部分，那么它究竟屬于分部工程還是分項工程呢？從驗收程序上來說，消防工程有單獨的驗收程序，因此至少應該屬于分部工程，與建筑工程的基礎分部、主體分部等同級別。消防工程并不是獨立存在的，而是包含在幾乎所有分部的每一個分項里。如果將消防工程作為一個分項或者子分項來看待，那么消防驗收程序似乎是多余的，因為建設工程本身就已經驗收合格，一個分部或者單體都驗收合格，甚至整個項目都驗收合格了，難道消防作為一個分項或子分項在同一職能部門的職權內還需要再次驗收？這似乎有些重復驗收的嫌疑。由于概念上的混淆不清，導致工作依據過多、工作程序冗雜。例如，在之前的消防部門辦理消防時，只需要進行消防設計審查，而現在到住建部門后，增加了建筑工程施工圖審查和施工許可，驗收過程中增加了聯(lián)合驗收，規(guī)劃、人防、園林等單位都需要參與其中。相對于原消防部門的驗收程序，這種程序和時間簡直是天壤之別，特別是對于二次裝修項目來說更是如此。 我國自1998年開始實施《消防法》，然而在1998年之前的建筑，僅在確認無需進行消防驗收后即可繼續(xù)使用，并未明確規(guī)定具體的認定方法和部門。如今，該類建筑的監(jiān)管職責已轉至住建部門。在確認建筑的建設時間后，住建部門還需進一步確認其結構安全和使用屬性。對于原村辦企業(yè)或其他集體企業(yè)所建設的房屋，由于歷史原因，很難找到其原始數據。同時，由于社會發(fā)展和城市面積的擴張，這些原有建筑在需要投入使用時，住建部門缺乏相應的審批依據，無法進行相應的消防審批。面對這種情況，住建部門應如何處理呢？ 《消防法》實施后至2019年前，消防救援部門未進行驗收但實際投入使用的場所，尤其是那些已通過消防救援部門開業(yè)前檢查后投入使用但未經驗收的場所，作為住建部門應當按照法律規(guī)定進行查處。簡單確認已驗收可以使用但現場又有消防隱患如何處理？ 配套處理政策不完善，導致各部門在遇到問題時缺乏政策依據或出現相互推諉的情況。 根據《消防法》的相關規(guī)定，住建部門負責消防驗收，而消防救援部門則負責驗收后的日常管理。在實際運用過程中，住建部門驗收合格的項目，消防救援部門在日常檢查過程中發(fā)現使用單位未按審批條件使用。對此，應該要求使用單位恢復審批條件還是按照改動后的使用情況加強消防安全管理呢？ 如果原審批條件為廠房，現改為倉庫使用，消防部門應該要求施工單位恢復為廠房還是要求其按倉庫進行整改呢？要求使用單位恢復為廠房，必然不符合使用單位的實際需要；而要求按倉庫進行整改，又涉及到建筑工程的審批驗收程序，這是住建部門的職能范疇。此外，要求停止使用并進行整改，驗收完成后再次投入使用，可能不符合營商環(huán)境政策的要求；如果不要求停止使用，現場又確實存在消防安全隱患。這些問題需要進一步研究和探討，以確保政策的一致性和可行性�！ � 此外，對于那些已經投入使用但因消防設計審查及驗收無法完成的建筑或場所，且已得到消防救援部門的日常監(jiān)管許可，實際上無法通過合法驗收。在消防設計審查和驗收的執(zhí)法職能劃歸住建部門后，住建部門應如何處理此類情況？從住建部門的更深層次角度出發(fā)，他們應如何判斷一個建筑物或場所屬于此類已投入使用的情形？ 《消防法》修改前，消防的所有問題都由消防部門負責解釋和處理，修改后，消防的問題分屬消防部門和住建部門處理，同時，由于資規(guī)部門原也屬于建設部門，在建設領域多項法律法規(guī)執(zhí)行中都考慮了規(guī)劃的影響，比如房屋屬性。 《消防法》修改后，住建部門在處理消防設計審查和驗收的過程中，都必須考慮規(guī)劃的影響，加上住建部門自己的施工許可規(guī)定，參與部門數量和審批復雜度及難度大大增加，這導致了民眾對履行消防法相關職責的積極性大大降低，最終導致社會層面消防違法行為增多，職能部門履職困難，包括審批困難和執(zhí)法困難。同時，規(guī)劃法中沒有關于改變房屋使用屬性的處罰條款，資規(guī)部門無法對該行為進行處理，《民法典》第二百七十九條要求“業(yè)主不得違反法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，將住宅改變?yōu)榻洜I性用房。業(yè)主將住宅改變?yōu)榻洜I性用房的，除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外，應當經有利害關系的業(yè)主一致同意”，那這條的具體把關部門是哪一個？目前最熱的經營性自建房管理中，這個就是最先需要解決的問題。同時，《消防法》并沒有對規(guī)劃部門規(guī)定相關職能，規(guī)劃部門對參與消防審批并沒有積極性�！� 二是當前商業(yè)門店中，存在大量面積低于300平米或造價低于30萬的經營性場所，這些場所的經營收益幾乎構成了經營者的全部收入。原《公安消防部門深化改革服務經濟社會發(fā)展八項措施》規(guī)定，取消30萬以下或建筑面積300平米以下的建設工程消防設計和竣工驗收消防備案。然而，在住建部2021年的消防咨詢回復《暫行規(guī)定》問題解答中，關于依法不需申請領取施工許可證的項目是否不予受理消防備案申請的答復為消防驗收及驗收備案與建筑面積無關。這一答復導致大量此類場所由合法轉為非法，作為住建部門，如要對此類情況進行相關處理，無疑會導致社會層面的不穩(wěn)定。同時，為保持執(zhí)法的公平性，住建部門在處理其他情況的同類違法行為時也會畏首畏尾�！� 第三，原消防部門在公眾聚集場所安檢前，要求使用單位依法提供消防驗收或驗收備案憑證。然而，現消防部門在進行公眾聚集場所安檢時，無需提供這些憑證，只要安檢合格即可投入使用。這就導致部分公眾聚集場所未經驗收但安檢合格后投入使用。從住建部門的角度來看，這種行為是違法的，不能投入使用；然而，從消防救援部門的角度來看，這種行為是合法的，可以投入使用。兩個職能部門對同一行為的判定完全相反。 由于住建部門與消防救援部門共同執(zhí)行《消防法》，導致各部門對相關條款的理解存在差異，進而使得各單位在制定任務職責時出現混淆。例如，住建部門在高層建筑隱患排查過程中，將消防隱患的排查任務交給消防救援部門，而消安委在消防排查工作安排中又將該任務交給住建部門。這種狀況最終導致了部門之間的互相推諉，使得排查工作無法得到切實有效的執(zhí)行。
從制度層面來看，住建部門負責消防設計審查和驗收及驗收備案工作，這一職責必然會持續(xù)。為了順利履職，住建部門必須加快引進專業(yè)人才。在短期內，加強與消防救援部門的人才交流是解決人才問題的重要方式，但這種方式可能會引起消防救援部門的關注，甚至可能出現顧此失彼的情況。從長遠來看，高校新增相應專業(yè)，加大人才培育力度，才是最終解決我國整個消防事業(yè)的最終方法。
消防工作并非單一部門之責任，而是涉及多個部門協(xié)同合作的重要任務。住建部門的審驗工作質量對于消防救援部門的后續(xù)日常管理具有深遠影響，而消防部門的日常管理與法律宣講也對住建部門的審驗工作產生著重要影響。若住建部門與消防救援部門未能建立起有效的聯(lián)動機制，那么整改消防改革的失敗將是不可避免的結果。這個聯(lián)動機制并不僅僅是簡單的信息交流，也不是臨時性的解決方案。它需要至上而下的思維方式，以個例為突破口，以整體為考慮對象。同時，它也不能以推卸任務和責任為己任，而應以最大化解決問題為方向。在執(zhí)行規(guī)范或規(guī)定時，我們不能陷入鉆牛角尖的境地，而應以利民便民促繁榮為方針的工作態(tài)度去全方位地融合。因此，住建部門與消防救援部門必須加強溝通與協(xié)作，建立起穩(wěn)定、有效的聯(lián)動機制。只有這樣，我們才能確保整改消防改革的成功實施，為人民群眾創(chuàng)造更加安全、和諧的生活環(huán)境。1. 建議簡化二次裝修施工許可辦理流程。二次裝修的建設單位與新、改擴建的建設單位在本質上有顯著差異，無論是在法律知識層面上，還是在經濟、技術層面上，二次裝修的建設單位在承擔相關法律法規(guī)規(guī)定責任的能力上也存在差異。要求二次裝修的建設單位按照新改擴建的程序辦理相關審批在法律層面上是正確的，但從實際的運行和二次裝修建設單位的積極性來看，這個政策可能不被理解或難以承受。2. 出臺消防驗收及驗收備案意見書變更政策。二次裝修的場所經常面臨經營者的變更情況，變更經營者后就會出現變更營業(yè)執(zhí)照或特許經營的情況，而變更營業(yè)執(zhí)照或特許經營又會出現被需要消防驗收的情況，而對于只是變更經營者的場所沒有改建的，又因為沒有建筑工程無需進行消防驗收。如果能出臺消防驗收及驗收備案意見書變更的政策，至少能解決2019年后由住建部門驗收的二次裝修場所經營者變更的情況。3. 建議討論無需辦理施工許可的建筑工程是否需要進行消防審驗。上文已談到相關政策的變化過程及影響層面，這個政策的變化導致的是社會層面大量的原合法的場所轉為非法，而且這種非法的狀態(tài)無論從哪個方面著手都難以解決。建議住建部門深入討論這個話題，如堅持無需辦理施工許可的仍需要進行消防審驗，應給出具體的解決合法轉非法部分的消防審驗辦理方式。如沒有具體的解決方法，那這個政策無非就是套在審驗人員身上的追責鎖鏈而已。如能夠出臺部分免于消防驗收的政策，建議單以面積為標準，作為一個工程的造價判定，是比較模糊的概念，也不便于執(zhí)法人員的快速判定。
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