2019年4月23日，新《消防法》頒布，住建部門作為參與消防審驗(yàn)工作的角色正式登上歷史舞臺(tái)，并開啟了兩個(gè)職能部門共同管理一個(gè)行業(yè)的局面。在過去的四年里，住建部門和消防救援部門為應(yīng)對(duì)新的工作要求，均做出了各自的努力以厘清自身職能和責(zé)任，并制定了一系列適應(yīng)自身職能和責(zé)任的相關(guān)工作規(guī)程。
在住建部門接手消防設(shè)計(jì)審查及驗(yàn)收工作后，原先從事該項(xiàng)工作的專業(yè)技術(shù)人員并未隨職能劃轉(zhuǎn)。住建部門或在本部門內(nèi)安排人員或?qū)ν庹衅赶鄳?yīng)技術(shù)人員。然而，由于這項(xiàng)工作幾乎涉及國家的每一個(gè)行業(yè)，住建部門原有的工作人員基本都沒有消防方面的知識(shí)儲(chǔ)備。在全國范圍內(nèi)，具備教學(xué)消防專業(yè)知識(shí)的學(xué)校較少，導(dǎo)致能夠招聘的專業(yè)人員不足。此外，原消防救援部門工作人員因編制或體制問題，無法轉(zhuǎn)至住建部門從事消防工作。 目前解決方案主要是要求本單位工作人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)，招聘消防救援部門退役人員，同時(shí)也招聘社會(huì)上具備消防工作知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的一部分人員。由于考取編制的限制，方案也存在一定的困難。這也導(dǎo)致住建部門在履行消防工作職能上的無力。 消防工程作為一個(gè)概念，其定義和范圍在現(xiàn)實(shí)中往往難以清晰界定。從法律角度來看，《消防法》將消防單獨(dú)作為一個(gè)行業(yè)來管理。從部門規(guī)章方面，《建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收管理暫行規(guī)定》又將建設(shè)工程消防審驗(yàn)視為建筑工程行業(yè)的一部分。如果將消防工程視為建設(shè)工程的一部分，那么它究竟屬于分部工程還是分項(xiàng)工程呢？從驗(yàn)收程序上來說，消防工程有單獨(dú)的驗(yàn)收程序，因此至少應(yīng)該屬于分部工程，與建筑工程的基礎(chǔ)分部、主體分部等同級(jí)別。消防工程并不是獨(dú)立存在的，而是包含在幾乎所有分部的每一個(gè)分項(xiàng)里。如果將消防工程作為一個(gè)分項(xiàng)或者子分項(xiàng)來看待，那么消防驗(yàn)收程序似乎是多余的，因?yàn)榻ㄔO(shè)工程本身就已經(jīng)驗(yàn)收合格，一個(gè)分部或者單體都驗(yàn)收合格，甚至整個(gè)項(xiàng)目都驗(yàn)收合格了，難道消防作為一個(gè)分項(xiàng)或子分項(xiàng)在同一職能部門的職權(quán)內(nèi)還需要再次驗(yàn)收？這似乎有些重復(fù)驗(yàn)收的嫌疑。由于概念上的混淆不清，導(dǎo)致工作依據(jù)過多、工作程序冗雜。例如，在之前的消防部門辦理消防時(shí)，只需要進(jìn)行消防設(shè)計(jì)審查，而現(xiàn)在到住建部門后，增加了建筑工程施工圖審查和施工許可，驗(yàn)收過程中增加了聯(lián)合驗(yàn)收，規(guī)劃、人防、園林等單位都需要參與其中。相對(duì)于原消防部門的驗(yàn)收程序，這種程序和時(shí)間簡直是天壤之別，特別是對(duì)于二次裝修項(xiàng)目來說更是如此。 我國自1998年開始實(shí)施《消防法》，然而在1998年之前的建筑，僅在確認(rèn)無需進(jìn)行消防驗(yàn)收后即可繼續(xù)使用，并未明確規(guī)定具體的認(rèn)定方法和部門。如今，該類建筑的監(jiān)管職責(zé)已轉(zhuǎn)至住建部門。在確認(rèn)建筑的建設(shè)時(shí)間后，住建部門還需進(jìn)一步確認(rèn)其結(jié)構(gòu)安全和使用屬性。對(duì)于原村辦企業(yè)或其他集體企業(yè)所建設(shè)的房屋，由于歷史原因，很難找到其原始數(shù)據(jù)。同時(shí)，由于社會(huì)發(fā)展和城市面積的擴(kuò)張，這些原有建筑在需要投入使用時(shí)，住建部門缺乏相應(yīng)的審批依據(jù)，無法進(jìn)行相應(yīng)的消防審批。面對(duì)這種情況，住建部門應(yīng)如何處理呢？ 《消防法》實(shí)施后至2019年前，消防救援部門未進(jìn)行驗(yàn)收但實(shí)際投入使用的場所，尤其是那些已通過消防救援部門開業(yè)前檢查后投入使用但未經(jīng)驗(yàn)收的場所，作為住建部門應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定進(jìn)行查處。簡單確認(rèn)已驗(yàn)收可以使用但現(xiàn)場又有消防隱患如何處理？ 配套處理政策不完善，導(dǎo)致各部門在遇到問題時(shí)缺乏政策依據(jù)或出現(xiàn)相互推諉的情況。 根據(jù)《消防法》的相關(guān)規(guī)定，住建部門負(fù)責(zé)消防驗(yàn)收，而消防救援部門則負(fù)責(zé)驗(yàn)收后的日常管理。在實(shí)際運(yùn)用過程中，住建部門驗(yàn)收合格的項(xiàng)目，消防救援部門在日常檢查過程中發(fā)現(xiàn)使用單位未按審批條件使用。對(duì)此，應(yīng)該要求使用單位恢復(fù)審批條件還是按照改動(dòng)后的使用情況加強(qiáng)消防安全管理呢？ 如果原審批條件為廠房，現(xiàn)改為倉庫使用，消防部門應(yīng)該要求施工單位恢復(fù)為廠房還是要求其按倉庫進(jìn)行整改呢？要求使用單位恢復(fù)為廠房，必然不符合使用單位的實(shí)際需要；而要求按倉庫進(jìn)行整改，又涉及到建筑工程的審批驗(yàn)收程序，這是住建部門的職能范疇。此外，要求停止使用并進(jìn)行整改，驗(yàn)收完成后再次投入使用，可能不符合營商環(huán)境政策的要求；如果不要求停止使用，現(xiàn)場又確實(shí)存在消防安全隱患。這些問題需要進(jìn)一步研究和探討，以確保政策的一致性和可行性�！ � 此外，對(duì)于那些已經(jīng)投入使用但因消防設(shè)計(jì)審查及驗(yàn)收無法完成的建筑或場所，且已得到消防救援部門的日常監(jiān)管許可，實(shí)際上無法通過合法驗(yàn)收。在消防設(shè)計(jì)審查和驗(yàn)收的執(zhí)法職能劃歸住建部門后，住建部門應(yīng)如何處理此類情況？從住建部門的更深層次角度出發(fā)，他們應(yīng)如何判斷一個(gè)建筑物或場所屬于此類已投入使用的情形？ 《消防法》修改前，消防的所有問題都由消防部門負(fù)責(zé)解釋和處理，修改后，消防的問題分屬消防部門和住建部門處理，同時(shí)，由于資規(guī)部門原也屬于建設(shè)部門，在建設(shè)領(lǐng)域多項(xiàng)法律法規(guī)執(zhí)行中都考慮了規(guī)劃的影響，比如房屋屬性。 《消防法》修改后，住建部門在處理消防設(shè)計(jì)審查和驗(yàn)收的過程中，都必須考慮規(guī)劃的影響，加上住建部門自己的施工許可規(guī)定，參與部門數(shù)量和審批復(fù)雜度及難度大大增加，這導(dǎo)致了民眾對(duì)履行消防法相關(guān)職責(zé)的積極性大大降低，最終導(dǎo)致社會(huì)層面消防違法行為增多，職能部門履職困難，包括審批困難和執(zhí)法困難。同時(shí)，規(guī)劃法中沒有關(guān)于改變房屋使用屬性的處罰條款，資規(guī)部門無法對(duì)該行為進(jìn)行處理，《民法典》第二百七十九條要求“業(yè)主不得違反法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房。業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房的，除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有利害關(guān)系的業(yè)主一致同意”，那這條的具體把關(guān)部門是哪一個(gè)？目前最熱的經(jīng)營性自建房管理中，這個(gè)就是最先需要解決的問題。同時(shí)，《消防法》并沒有對(duì)規(guī)劃部門規(guī)定相關(guān)職能，規(guī)劃部門對(duì)參與消防審批并沒有積極性�！� 二是當(dāng)前商業(yè)門店中，存在大量面積低于300平米或造價(jià)低于30萬的經(jīng)營性場所，這些場所的經(jīng)營收益幾乎構(gòu)成了經(jīng)營者的全部收入。原《公安消防部門深化改革服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展八項(xiàng)措施》規(guī)定，取消30萬以下或建筑面積300平米以下的建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)和竣工驗(yàn)收消防備案。然而，在住建部2021年的消防咨詢回復(fù)《暫行規(guī)定》問題解答中，關(guān)于依法不需申請(qǐng)領(lǐng)取施工許可證的項(xiàng)目是否不予受理消防備案申請(qǐng)的答復(fù)為消防驗(yàn)收及驗(yàn)收備案與建筑面積無關(guān)。這一答復(fù)導(dǎo)致大量此類場所由合法轉(zhuǎn)為非法，作為住建部門，如要對(duì)此類情況進(jìn)行相關(guān)處理，無疑會(huì)導(dǎo)致社會(huì)層面的不穩(wěn)定。同時(shí)，為保持執(zhí)法的公平性，住建部門在處理其他情況的同類違法行為時(shí)也會(huì)畏首畏尾�！� 第三，原消防部門在公眾聚集場所安檢前，要求使用單位依法提供消防驗(yàn)收或驗(yàn)收備案憑證。然而，現(xiàn)消防部門在進(jìn)行公眾聚集場所安檢時(shí)，無需提供這些憑證，只要安檢合格即可投入使用。這就導(dǎo)致部分公眾聚集場所未經(jīng)驗(yàn)收但安檢合格后投入使用。從住建部門的角度來看，這種行為是違法的，不能投入使用；然而，從消防救援部門的角度來看，這種行為是合法的，可以投入使用。兩個(gè)職能部門對(duì)同一行為的判定完全相反。 由于住建部門與消防救援部門共同執(zhí)行《消防法》，導(dǎo)致各部門對(duì)相關(guān)條款的理解存在差異，進(jìn)而使得各單位在制定任務(wù)職責(zé)時(shí)出現(xiàn)混淆。例如，住建部門在高層建筑隱患排查過程中，將消防隱患的排查任務(wù)交給消防救援部門，而消安委在消防排查工作安排中又將該任務(wù)交給住建部門。這種狀況最終導(dǎo)致了部門之間的互相推諉，使得排查工作無法得到切實(shí)有效的執(zhí)行。
從制度層面來看，住建部門負(fù)責(zé)消防設(shè)計(jì)審查和驗(yàn)收及驗(yàn)收備案工作，這一職責(zé)必然會(huì)持續(xù)。為了順利履職，住建部門必須加快引進(jìn)專業(yè)人才。在短期內(nèi)，加強(qiáng)與消防救援部門的人才交流是解決人才問題的重要方式，但這種方式可能會(huì)引起消防救援部門的關(guān)注，甚至可能出現(xiàn)顧此失彼的情況。從長遠(yuǎn)來看，高校新增相應(yīng)專業(yè)，加大人才培育力度，才是最終解決我國整個(gè)消防事業(yè)的最終方法。
消防工作并非單一部門之責(zé)任，而是涉及多個(gè)部門協(xié)同合作的重要任務(wù)。住建部門的審驗(yàn)工作質(zhì)量對(duì)于消防救援部門的后續(xù)日常管理具有深遠(yuǎn)影響，而消防部門的日常管理與法律宣講也對(duì)住建部門的審驗(yàn)工作產(chǎn)生著重要影響。若住建部門與消防救援部門未能建立起有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，那么整改消防改革的失敗將是不可避免的結(jié)果。這個(gè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制并不僅僅是簡單的信息交流，也不是臨時(shí)性的解決方案。它需要至上而下的思維方式，以個(gè)例為突破口，以整體為考慮對(duì)象。同時(shí)，它也不能以推卸任務(wù)和責(zé)任為己任，而應(yīng)以最大化解決問題為方向。在執(zhí)行規(guī)范或規(guī)定時(shí)，我們不能陷入鉆牛角尖的境地，而應(yīng)以利民便民促繁榮為方針的工作態(tài)度去全方位地融合。因此，住建部門與消防救援部門必須加強(qiáng)溝通與協(xié)作，建立起穩(wěn)定、有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。只有這樣，我們才能確保整改消防改革的成功實(shí)施，為人民群眾創(chuàng)造更加安全、和諧的生活環(huán)境。 住建部門相關(guān)政策的深入理解，提出以下建議：1. 建議簡化二次裝修施工許可辦理流程。二次裝修的建設(shè)單位與新、改擴(kuò)建的建設(shè)單位在本質(zhì)上有顯著差異，無論是在法律知識(shí)層面上，還是在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)層面上，二次裝修的建設(shè)單位在承擔(dān)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定責(zé)任的能力上也存在差異。要求二次裝修的建設(shè)單位按照新改擴(kuò)建的程序辦理相關(guān)審批在法律層面上是正確的，但從實(shí)際的運(yùn)行和二次裝修建設(shè)單位的積極性來看，這個(gè)政策可能不被理解或難以承受。2. 出臺(tái)消防驗(yàn)收及驗(yàn)收備案意見書變更政策。二次裝修的場所經(jīng)常面臨經(jīng)營者的變更情況，變更經(jīng)營者后就會(huì)出現(xiàn)變更營業(yè)執(zhí)照或特許經(jīng)營的情況，而變更營業(yè)執(zhí)照或特許經(jīng)營又會(huì)出現(xiàn)被需要消防驗(yàn)收的情況，而對(duì)于只是變更經(jīng)營者的場所沒有改建的，又因?yàn)闆]有建筑工程無需進(jìn)行消防驗(yàn)收。如果能出臺(tái)消防驗(yàn)收及驗(yàn)收備案意見書變更的政策，至少能解決2019年后由住建部門驗(yàn)收的二次裝修場所經(jīng)營者變更的情況。3. 建議討論無需辦理施工許可的建筑工程是否需要進(jìn)行消防審驗(yàn)。上文已談到相關(guān)政策的變化過程及影響層面，這個(gè)政策的變化導(dǎo)致的是社會(huì)層面大量的原合法的場所轉(zhuǎn)為非法，而且這種非法的狀態(tài)無論從哪個(gè)方面著手都難以解決。建議住建部門深入討論這個(gè)話題，如堅(jiān)持無需辦理施工許可的仍需要進(jìn)行消防審驗(yàn)，應(yīng)給出具體的解決合法轉(zhuǎn)非法部分的消防審驗(yàn)辦理方式。如沒有具體的解決方法，那這個(gè)政策無非就是套在審驗(yàn)人員身上的追責(zé)鎖鏈而已。如能夠出臺(tái)部分免于消防驗(yàn)收的政策，建議單以面積為標(biāo)準(zhǔn)，作為一個(gè)工程的造價(jià)判定，是比較模糊的概念，也不便于執(zhí)法人員的快速判定。
